عبدالاله عثمان
اطلعت على مقال للاخ الزميل المحترم دكتور ابوذر البشير على صفحته فى الفيسبوك تناول فيه مشكورا التعديلات التى طرأت على قانون الشركات لسنة 2015 وجرى نشرها مؤخرا بالجريدة الرسمية official gazette ضمن قانون التعديلات المتنوعة والمتعلقة بشركة القطاع العام . ساتناول فى عجالة مجمل التعديلات التى وردت فى القانون ثم نلحق ذلك بتعليقاتنا عليها بعبارات مبسطة تتفادى المصطلحات القانونية لفائدة القارى.
عرف القانون شركة القطاع العام بانها الشركة التى يساهم فيها اى جهاز من اجهزة الدولة باى نسبة فى كافة مستويات الحكم. يعنى مهما كانت نسبة مساهمة الحكومة ضئيلة تظل هذه الشركة شركة حكومية تخضع للضوابط والشروط التى نص عليها قانون الشركات المعدل.
قررت التعديلات الجديدة ايضا خضوع شركة القطاع العام لقانون الاجراءات المالية والمحاسبية لسنة 2007. وسنتعرض لاثر خضوع شركة القطاع العام للقانون المذكور فى محله فى هذا التعليق.
اكدت التعديلات ان من بين اغراض شركة القطاع العام العمل على اسس تجارية. واشار القانون كذلك الى ان احد اغراض شركة القطاع العام “الدخول فى الاستثمارات التى يعجز القطاع الخاص منفردا عن الاستثمار فيها، وسنتعرض لذلك ايضا فى محله.
تناولت التعديلات مسؤولية شركة القطاع العام وسلطاتها واجهزة اداراتها وكيفية ادارتها فبينت ان الشركة تكون مسؤولة لدى الوزير (المختص) ويحق لهذا الوزير ان يصدر اليها توجيهات فى أى امر يتعلق بالشركة وعلى مجلس ادارة الشركة التقيد بهذه التوجيهات والعمل بموجبها.
اما فيما يتعلق بسلطات الشركة فقد نص القانون على ان الشركة تقوم بموافقة الوزير بالتملك والشراء والبيع وتشييد المبانى واقامة المنشآت لتحقيق أغراضها.
ويحق للشركة كذلك ، بموافقة الوزير المختص، افتتاح الفروع وانشاء المكاتب داخل السودان وخارجه اذا اقتضت طبيعة عملها ذلك.
بالنسبة لاجهزة ادارة الشركة فقد بين القانون كيفية انشاء مجلس الادارة وتعيين اعضائه والية تعيين المدير العام. ففيما يتعلق بالمجلس فان مجلس الوزراء هو الذى يحدد عدد اعضائه ويتولى تعيينه بناء على توصية الوزير المختص ، وبالمثل يعين مجلس الوزراء رئيس مجلس الادارة بناء على توصية الوزير المختص ، اكثر من ذلك ينفرد مجلس الوزراء بتعيين عدد من اعضاء مجلس الادارة . وكذلك يتم تعيين المدير العام للشركة بقرار من مجلس الوزراء يحدد مخصصاته بناء على توصية الوزير المختص.
ويتوجب على مجلس الادارة رفع مشروع الموازنة السنوية وتقرير الارباح والخسائر للوزير المختص وتزويده بتقارير دورية quarterly ورفع التوصيات اليه ايضا بشأن تعيين شاغلى الوظائف القيادية بالشركة
يجدر بالذكر ان انه يتعين على مجلس الادارة رفع مقترحاته بشان شروط خدمة العاملين لمجلس الوزراء لاجازتها .
كما اناط القانون بالمراجع العام تدقيق حسابات الشركة ، وقرر ان يكون لها ادارة قانونية تتبع لوزارة العدل.
هذه هى الملامح العامة للتعديلات المدخلة على قانون الشركات لسنة 2015 ، سنتناولها الان ببعض العمق لبيان اوجه الايجابيات والماخذ عليها ان وجدت.
وبما ان التعديلات قررت خضوع شركة القطاع العام لقانون الاجراءات المالية والمحاسبية فسنبتدىء من هذه الناحية لنبين الأثر القانونى لذلك و الاشكالات التى يمكن ان تنجم عن ذلك عند التطبيق.
بداية نلحظ تصادما ظاهرا بين القانونين بشأن تعريف شركة القطاع العام ففى حين يعتبر قانون الشركات المعدل الشركة قطاع عام بمجرد ان يكون لاى جهاز من اجهزة الدولة على المستويين المركزى او الولائى مساهمة فيها مهما كان مقدار هذه المساهمة مما قل منه او كثر نصيبا مفروضا نجد أن قانون الاجراءات المالية والمحاسبية لا يعتبر الشركة شركة قطاع عام الا اذا كانت نسبة مساهمة الدولة فيها لا تقل عن نسبة 20%. وهنالك اثار قانونية وتنظيمية تتبع خضوع الشركة لقانون الاجراءات المالية والمحاسبية يمكن تلخيصها فى الاتى:
١/ اعداد مقترحاتها بشان الموازنة العامة الخاصة بالشركة بعد موافقة الاجهزة المختصة بها (جمعيتها العمومية ومجلس ادارتها) وتقديمها لوزارة المالية (المركزية او الولائية) لتتم اجازتها فى اطار السياسات والموجهات العامة للدولة
٢/ تلتزم الشركة بسداد التزاماتها تجاه وزارة المالية من الفوائض والارباح وفق الجداول الزمنية التى تحددها هذه الوزارة (المركزية او الولائية كيفما اتفق)
٣/ الالتزام بالنظم المتعلقة بالارتباط بالصرف
٤/ انشاء شركة القطاع العام ذاته يخضع بشكل اساسى لموافقة وزير المالية (المركزى او الولائي)
٥/ عدم تقديم اى دعم او تبرع نقدى او عينى لاى من أجهزة الدولة الا بموافقة وزير المالية (المركزى او الولائي بحسب الحال)
٦/ الالتزام بالنظم والقيود المتعلقة بالارتباط بالنقد الاجنبى
٧/ الالتزام بالقيود الزمنية المتعلقة بقفل الحسابات
٨/ الالتزام بسداد بسداد عائدات الاسهم سنويا للوازرة (فى المركز او الولاية) بعد اعداد واجازة الحسابات الختامية المراجعة بواسطة الأجهزة المختصة .
ربما تكون هذه القيود معقولة كونها مفروضة من اجل حماية مال عام هو نصيب الحكومة فى شركة القطاع العام خصوصا وان هذا النصيب يتراوح ما بين 100% الى 20% من راس مال الشركة ومن المناسب ان يكون للدولة من الاليات ما يجعلها قادرة على السيطرة على اموالها والتاكد من حسن استخدامها وسلامة الاجراءات التى تضبط ادارة تلك الاموال. وقد تنشىء الدولة ،بعض الاجهزة لادارة أستثمارات الحكومة فى الهيئات العامة وشركات القطاع العام لضمان الاستخدام الأمثل لهذه الاموال . ففى دولة الامارات العربية المتحدة على سبيل المثال تم انشاء جهاز الامارات للاستثمار Emirates Investment Authority أو EIA للاطلاع بهذا الدور بموجب صلاحيات وتفويضات تشريعية واسعة تيسر له القيام بمهامه بعيدا عن بيروقراطية الدواوين وعقم الاجراءات التحكمية.
ولكن بالعودة الى التعديلات المدخلة على قانون الشركات نجدها لا تضع حدا ادنى لمقدار المساهمة الحكومية التى تجعل شركة قائمة بموجب قانون الشركات شركة قطاع عام فهى فى اعتقادنا تلغى الحد الادنى الذى اشترعه قانون الاجراءات المالية والمحاسبية 20% ، اذ يمكن ان اذ يمكن ان يكون نصيب الحكومة فى الشركة 1% فقط والباقى 99% عبارة عن private equity مملوكة لافراد مواطنين او لشركات قطاع خاص رغما عن ذلك عليها الالتزام بالضوابط المقيدة فى قانون الاجراءات المالية والمحاسبية ، وكذلك عليها الانصياع للتدابير التحكمية فى قانون الشركات المعدل فى الادارة وفى ممارسة نشاطها التجارى ، وهى قيود وضوابط من الصرامة بحيث تجعل ذلك شبه مستحيل فى نظرنا وتنطوى على قدر هائل من عدم الملاءمة بالنسبة للنشاط التجارى والعمل على اسس أستثمارية .
يجدر بالذكر ان من بين الاغراض التى سيقت ربما كتبرير لتشريع هذه التعديلات بالاضافة الى العمل على اسس تجارية ” الدخول فى الاستثمارات التى يعجز القطاع الخاص منفردا عن الاستثمار فيها”. وقد يبدو هذا التبرير وجيها خصوصا ان راس المال الخاص فى الدول النامية ، وكما هو معروف ، يتردد فى طرق بعض المشروعات الاستراتيجية.
ولكننا ندعو الى الحذر تجاه المخاطر التى يمكن ان تظهر عند التطبيق خصوصا من امرين:
الاول: قد يتخذ هذا الغرض ذريعة لاحتكار بعض الانشطة التجارية وتركيزها فى يد الدولة ومنع القطاع الخاص من ولوجها والشواهد ماثلة على ذلك فهنالك بعض الجهات التابعة للدولة تمارس نوعا من الاحتكار غير المعلن وغير المقنن مثل تصدير اللحوم من قبل بعض الشركات التابعة للقوات المسلحة اذ تحصل هذه الشركات من الامتيازات ما ليس متاحا للقطاع الخاص وللمصدرين الاخرين فانخفاض تكاليف الانتاج لديها يتيح لها بيع منتجاتها باسعار لا تنافس فى الاسواق المستوردة مما اضر ضررا بالغا بالمنتجين والمصدرين بقطاع الاعمال بشركات القطاع الخاص وافراده وسبب لهم خسائر جمة ومشاق لا حصر لها.
الثانى: ان الضوابط التى نص عليها القانون المعدل ضد فكرة الشركة التجارية نفسها فالشركة مشروع او اتفاق يستهدف العمل وتحقيق الربح واقتسامه ويعمل وفقا لايات السوق التى تلزمها المرونة وسرعة التصرف واغتنام الفرصة فالايات التى وضعها المشرع فى قانون الشركات المعدل لا تساعد على ذلك وتعرقل بلوغ الغايات الاستثمارية المرجوة وتضع عقبات تحول بيت الشركة وبين العمل على اسس تجارية ، بل تجعلمن الشركة (شركة القطاع العام) مجرد ادارة department داخل احدى الوزارات او الهيئات العامة فقد تجد الشركة نفسها مقيدة بتعليمات غير ملائمة للطبيعة العاجلة التى يقتضيها ابرام صفقة من الصفقات وقد لا يكون لدى الجهة التى يمنحها القانون صلاحية اصدار تلك التعليمات الحنكة التجارية الكافية والالمام الحاذق بطريقة عمل السوق وبالنتيجة خسارة ماحقة نتيجة للروتين والبيروقراطية وعدم الكفاءة.
وهنا لابد من التنبيه ، ونحن نزعم بان هذه التعديلات تنقض فكرة الشركة من اساسها ، الى وجود شكوك فى دستورية بعض احكام قانون الشركات المعدل، فهو يحول بين الشركاء وجمعيتهم العمومية وبين ممارسة حقهم الطبيعى بادارة شركتهم فهو يصادر حق الجمعية العمومية بتعيين مجلس ادارة الشركة ويجعل لمجلس الوزراء سلطة تحديد اعضاء مجلس الادارة وتعيينهم بناء على توصية الوزير المختص. وفى تناقض سافر بين اوصال التعديلات ورد نص يقضى بحق مجلس الوزراء بالانفراد بتعيين بعض اعضاء مجلس ادارة الشركة ، بمعنى انه (لو جاز لنا حمل النص على هذا التأويل) يترك لباقى الشركاء اختيار بقية اعضاء مجلس الادارة . ولا يمكن ازالة هذا التناقض الا بتعديل هذا النص بان يترك لمجلس الوزراء سلطة التعيين منفردا وفى ذلك شبهة دستورية ، او يعين مجلس الوزراء من الاعضاء بنسبة مساهمة الحكومة فى الشركة ويترك لسائر اعضاء الجمعية العمومية اختيار ممثليهم فى مجلس الادارة بمقدار نسبة حصصهم فى راس مال الشركة وذلك هو الاصح والأوجب. ويحرم القانون ايضا الشركاء من اختيار المدير العام ويجعل تلك السلطة لرئيس الوزراء بناء على توصية الوزير المختص وهو امر اذا اضيف لحرمان الشركاء من اختيار مجلس ادارة شركتهم يجعل الشركة كانها كيان مؤمم nationalized، فماذا بقى للشركاء اذا حرموا من اختيار مجلس اداراتهم ومديرهم العام لينفرد بتعيينهم الشريك الحكومى مهما كانت نسبة مساهمته او مقدار حصصه؟
هنالك ملاحظة هامة يبدو انها فاتت على المشرع (بصرف النظر عن اهلية هذا المشرع اصلا للتشريع فى هذه الفترة الحرجة من تاريخ بلادنا) وهى انه جعل الدخول فى الاستثمارات التى يعجز القطاع الخاص منفردا عن الدخول فيها او يحجم عن ذلك من بين اغراضه. وتجدر الاشارة هنا الى ان المشرع لم ينتبه الى ان هنالك قانون اخر يعالج العلاقة بين القطاع العام والقطاع الخاص لم يمضى على تقنينه عامان وهو “قانون الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص لسنة 2021” الذى تم نشره فى الجريدة الرسمية العدد 1914 لسنة 2021 بتاريخ 12 مايو 2021. لقد حوى القانون من الاهداف ما يسمو على مجمل التعديلات المدخلة على قانون الشركات لسنة 2015 ويجعلها قائمة على غير ما ضرورة، لا سيما وانه يسعى الى اقامة اسس للشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص باستهداف قطاعات معينة وفقا لاستراتيجية الدولة ورفع نزاهة وشفافية المشروعات المرتبطة الشراكة وتحفيز القطاع الخاص المحلى والأجنبي للاستثمار والمشاركة الفاعلة تدعيم ركائز وتحفيز الاقتصاد الوطنى للدولة.
لقد كانت هنالك ممارسة راسخة بوزارة العدل بدأت مع انشاء مكتب المحامى العام بداية القرن العشرين وهى انه يتوجب قبل اصدار التشريع اعداد دراسة جدوى حول مبررات تشريعه والتحقق ان هذه المبررات سليمة ومعقولة والبحث عن الغرض الذى يراد وضع القانون من اجله والتثبت من انه يؤدى الى الهدف من اشتراعه والتاكد انه لا يوجد قانون سار المفعول يعالج نفس المسالة او يتعارض معه منعا لازدواج القوانين او تناقضها مع بعضها.
فالسؤال الذى يوجه لمن اعد صياغة هذه التعديلات
ما هو جدوى تشريعها اصلا؟
فى تقديرنا تنتفي اى جدوى لتشريع هذه التعديلات فقانون الشركات لسنة 2015 مقروء مع قانون الاجراءات المالية والمحاسبية يضمنان المعالجة السليمة لوضع شركات القطاع العام على الرغم من العلل التى ينسبها البعض لهذين القانونين.
كما سبق القول فان قانون الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص لسنة 2021 يعالج بطريقة معقولة وباليات قانونية سليمة مسالة العلاقة بين القطاعين العام والخاص دون تعارض ملحوظ مع القانون الاساسى اى قانون الشركات
من المثالب التى وردت فى التعديلات الزام شركات القطاع العام بحعل اداراتها القانونية تابعة لوزارة العدل بصرف النظر عن ان الحكومة major shareholder او minor shareholder ، وهذا امر فى غاية
الاجحاف علاوة على مافيه من تعارض المصالح فوزارة العدل هى المستشار القانونى العام للدولة وليس للافراد او الشركات . ومن ناحية اخرى فانه ليس لاحد الشركاء فرض ممثليه القانونيين على الشركاء الاخرين بالشركة.
ذات الحجة تقال بشان تدقيق حسابات الشركة عن طريق المراجع العام اذ يصتدم ذلك فى تقديرنا بمسالة تعارض المصالح كون المراجع العام هو ال State Auditor General ،بينما ينص القانون على تدقيق حسابات الشركة بواسطة مكتب مراجعة قانونية يوافق على تعيينه الشركاء فى اجتماعهم العام او يفوض مجلس الادارة بذلك
مسالة اخيرة ولكن هامة وهى ان هذا قانون الشركات المعدل يعرقل اداء المؤسسات المصرفية وسيجعل من بلادنا بيئة طاردة للمصارف الاجنبية والاستثمارات التجارية الاخرى التى اعيانا السعى فى استقطابها وجذبها الى بلادنا ، واحيل فى ذلك الى مداخلة الاخت الدكتورة منى الطيب تعليقا على مقال دكتور ابوذر واعتقد انها مداخلة وافية حيال هذه النقطة بالتحديد.
ارى ان هنالك قصورا بينا فى هذه التعديلات واشكك فى جدواها وفى دستوريتها اذ تقوض حقوق الشركاء غير الحكوميين اغلبية كانوا ام اقلية فالقانون يحمى الاغلبية ، كما يمنعهم من التعسف والتغول على حقوق الاقلية
نرى انه من الممكن تحقيق حماية استثمارات الحكومة فى شركات القطاع العام عبر النصوص الموجودة فى قانون الشركات (دون حوجة لهذه التعديلات) وذلك عن طريق تعزيز اجراءات الشفافية ومحاربة الفساد ووضع سياسات مرشدة للحوكمة السليمة تنظم تعارض المصالح وقواعد للسلوك وليس عن طريق اقحام السلطة التنفيذية فى ادارة شركات وكيانات خلقت اصلا لتمارس النشاط التجارى بمرونة وفقا لاليات السوق بعيدا عن القيود الديوانية والاوامر التنفيذية .
دة الكلام المفيد وفيهو الزيت ، مش زى الورجغة الفارغة ، اى زول مسك ليهو قلم ولا كى بورد ورمى اى كلام فاضى ، نحتاج لمثل هذا الكلام مليان علم وفائدة
يبدو ان ناس ( قريعتي راحت) و المحاصصات الحزبية يريدون السيطرة على السوق في مرحلة الاطاري و ما بعد الاطاري