تعقيدات وصف الانقلاب بالانقلاب

سارة هدسون

في 1 فبراير تعرضت الحكومة المدنية في غينيا بيساو للتهديد بمحاولة انقلاب . وفي حين فشلت المحاولة، إلا أنها جاءت في أعقاب سلسلة من الانقلابات الناجحة في غرب أفريقيا، بما في ذلك انقلاب وقع قبل أربعة أسابيع في بوركينا فاسو. وفي الوقت الذي تستجيب فيه إدارة بايدن لهذه الأحداث، قد يتساءل الكونغرس والجمهور: لماذا تتباطأ الحكومة الأميركية، ووزارة الخارجية على وجه الخصوص، في تسمية الانقلاب انقلابا؟

وقد يشعر الكثيرون بالقلق أيضا من أن هذا الافتقار إلى الحسم يعكس تردد إدارة بايدن في التعامل مع هذه التطورات غير الديمقراطية ويقوض مصداقيتها في الحديث عن التحديات التي تواجه الديمقراطية في جميع أنحاء العالم، وهي أولوية معلنة لهذه الإدارة. وفي حين أن مسؤولي وزارة الخارجية لديهم بالتأكيد أسباب سياسية تدعوهم إلى توخي الحذر بشأن استخدام المصطلح علنا، إلا أن حساسيتهم لاستخدام “الانقلاب” صراحة هي في المقام الأول قانونية، وتتجذر في قانون داخلي أمريكي يعرف عموما باسم “تقييد الانقلاب”.

فهم قيود الانقلاب

ويحد تقييد الانقلاب من قدرة الولايات المتحدة على تقديم أنواع معينة من المساعدة لبلد ما بعد أن تقرر وقوع انقلاب.

تم تمرير التكرار الأول للقيود الانقلابية في عام 1984، في القسم 537 من قانون اعتمادات المساعدات الخارجية والبرامج ذات الصلة للسنة المالية 1985. وكان الهدف من المادة 537 على وجه التحديد هو الانقلاب المحتمل في السلفادور. ومع الحرب الباردة كخلفية، عانت السلفادور من انقلاب في عام 1979 وتلت ذلك حرب أهلية. وفي وقت إقرار القانون في عام 1984، كانت السلطة التنفيذية والكونغرس متورطين في صراع حول المساعدات التي ينبغي أن تقدم إلى البلد. وقيدت المادة 537 الاعتمادات المخصصة للسلفادور إذا ما أطيح برئيس السلفادور بانقلاب عسكري أو مرسوم عسكري. وكان الكونغرس اقر في كانون الاول/ديسمبر 1985 قانونا اكثر توسعا يطبق القيود المفروضة على الانقلاب على جميع الدول التي تتلقى مساعدة مباشرة بموجب قانون الاعتمادات، ومنذ ذلك الحين ادرج بندا مماثلا في قانون الاعتمادات السنوي لوزارة الخارجية.

أحدث نسخة من تقييد الانقلاب هي المادة 7008 من قانون اعتمادات وزارة الخارجية والعمليات الخارجية والبرامج ذات الصلة للسنة المالية 2021. ويوضع هذا التقييد القانوني في الحالات التي “يخلع فيها رئيس الحكومة المنتخب حسب الأصول بانقلاب عسكري أو مرسوم عسكري” أو انقلاب أو مرسوم لعب فيه الجيش دورا حاسما في الإطاحة برئيس حكومة منتخب حسب الأصول. عندما تكون هناك أنباء عن انقلاب في بلد يتلقى مساعدة أمريكية، يجب على مسؤولي وزارة الخارجية تحليل الحقائق المتاحة وتقييم ما إذا كانت الحقائق والظروف تثبت أن حكومة منتخبة على النحو الواجب قد تم خلعها، بتوجيه من مكتب المستشار القانوني حول آثار المادة 7008 على برامج المساعدات الخارجية في ذلك البلد.

إذا قررت وزارة الخارجية أن المادة 7008 تنطبق، فإن القانون يقيد بعض المساعدات الأجنبية للحكومة الشريكة، وتحديدا الأموال المتاحة في العناوين الثالثة والسادسة من قانون الاعتمادات. وتشمل هذه العناوين المساعدة الاقتصادية الثنائية، والمساعدة الأمنية الدولية، والمساعدة المتعددة الأطراف، والمساعدة في التصدير والاستثمار.
تتضمن بعض القيود المفروضة على المساعدة في القانون الأمريكي حكما “تنازليا” لتوفير أقصى قدر من المرونة لصانعي السياسات، ولكن القسم 7008 لا يحتوي على مثل هذا التنازل. في حالة اتخاذ قرار انقلابي، هناك طريقة واحدة فقط لرفع القيود، وهي تعتمد إلى حد كبير على البلد المقيد: يجب على وزير الخارجية أن يشهد ويرفع تقريرا إلى لجان الكونغرس المناسبة بأن البلاد المعنية لديها حكومة منتخبة ديمقراطيا تولت السلطة (لا تترشح للانتخابات أو تنتظر أداء اليمين الدستورية). عادة ما يتم نشر هذه الشهادة في السجل الاتحادي (على سبيل المثال، يمكن العثور على الشهادة على تايلاند هنا).

10 – وكفل الكونغرس بعض المرونة في القانون فيما يتعلق ببعض الأنشطة والأموال. وتنص المادة 7008 صراحة على أن التقييد غير قابل للتطبيق على “المساعدة في تعزيز الانتخابات الديمقراطية أو المشاركة العامة في العمليات الديمقراطية”.

وبالإضافة إلى ذلك، تسمح بعض السلطات للإدارة بالالتزام بالتمويل “على الرغم” من أي حكم قانوني آخر، مما يمكن البرمجة ذات الصلة من تجنب القيود المعمول بها لولا ذلك. فعلى سبيل المثال، هناك سلطات من هذا القبيل تتعلق بالمساعدة الإنسانية؛ وتوجد سلطة أخرى في مجال المساعدة الإنسانية، وسلطات أخرى في مجال المساعدة الإنسانية، وسلطات أخرى، وسلطات أخرى، المساعدة المقدمة إلى بلدان محددة ينظر إليها على أنها شريك استراتيجي مهم (مصر وباكستان، وهي بلدان واجهت انقلابات أثناء تلقيها مساعدات اقتصادية وعسكرية أمريكية)؛ والمساعدة في تعزيز الديمقراطية، ومكافحة الإرهاب، والرقابة الدولية على المخدرات؛ والبرمجة لمكافحة الجريمة. وعلى الرغم من أن السلطات مدرجة عادة في قانون الاعتمادات السنوي لوزارة الخارجية وتعلق على صناديق أو برامج محددة. بيد أنه لا توجد عموما سلطة “على الرغم من” متاحة للمساعدة العسكرية، وهو ما يتفق مع الغرض من المادة 7008.

الآثار المترتبة على وزارة الدفاع

وزارة الدفاع لديها اعتماداتها الخاصة والمنفصلة للإنفاق بموجب قوانين تفويض الدفاع والباب 10 من قانون الولايات المتحدة. لا تنطبق المادة 7008 بشكل مباشر على مخصصات وزارة الدفاع، ولكن بعض سلطاتها – وأهمها سلطات التعاون الأمني في القسمين 331 و333 من الفصل 16 من الباب 10، والتي تحكم دعم إدارة العمليات وبناء قدرات الشركاء – تخضع للغة تقييدية تبدأ عند بدء العمل بالمادة 7008. وهكذا، إذا قررت وزارة الخارجية أن المادة 7008 تقيد المساعدة في البلد العاشر، فإن البنتاغون لا يستطيع تقديم المساعدة في البلد العاشر بموجب المادتين 331 و333. ومن الناحية العملية، من السهل على وزارة الخارجية إثارة هذا الأمر مع وزارة الدفاع لأن هاتين السلطتين تتطلبان موافقة وزير الخارجية قبل تطبيقهما.

ومع ذلك، وبما أن وزارة الدفاع لا تملك قيدا يعادل المادة 7008، فقد خلق الكونغرس فجوة في القانون يمكن أن توفر نظريا أساسا قانونيا لاستمرار بعض التعاون الأمني على الرغم من وقوع انقلاب. ولكن من غير المرجح أن يحدث هذا لسببين. أولا، بالنسبة لبعض سلطات التعاون الأمني في وزارة الدفاع على الأقل، هناك تهديد محتمل بعدم موافقة وزير الخارجية (مثل القسم 341). ثانيا، إن المسائل السياسية المحملة سياسيا حول ما إذا كان ينبغي تقديم المساعدة الأمريكية في بلد ما بعد الانقلاب ستتناولها قيادة الإدارة الأمريكية بعناية للتوصل إلى توافق في الآراء – حيث يهدف القادة عموما إلى اتخاذ موقف متماسك في السياسة الخارجية تجاه أي بلد.

متى لا يكون الانقلاب انقلابا؟

وليس من الضروري أن تفي جميع الانقلابات، في الفهم المشترك للمصطلح، بالمعايير القانونية بموجب المادة 7008. والتطورات الأخيرة في السودان مثال جيد على ذلك. في أكتوبر/تشرين الأول 2021، أطاح الجيش السوداني بالحكومة المدنية الانتقالية فيما وصف على نطاق واسع بأنه انقلاب، بما في ذلك من قبل منظمتي، مجموعة الأزمات الدولية. لكن وزارة الخارجية لم تسميها كذلك بعد، مفضلة استخدام لغة مثل “الاستيلاء العسكري”.
وكما اقترحت مؤخرا على تويتر، من المرجح أن وزارة الخارجية قيمت أن القيادة المدنية القائمة لم “تنتخب على النحو الواجب” لأغراض القسم 7008 وأن أحداث أكتوبر/تشرين الأول 2021 لم تؤد بالتالي إلى فرض القيود بموجب المادة 7008. ولكن في حالة السودان، فإن هذه نقطة خلافية فعليا حيث طبقت قيود المادة 7008 هناك منذ عام 1989، عندما قاد عمر البشير انقلابا عسكريا أطاح بالحكومة المنتخبة ديمقراطيا في البلاد. ولم تلغ القيود بموجب القانون قط لأن حكومة منتخبة ديمقراطيا لم ت تولي السلطة قط بعد عام 1989.

في الواقع، في تبادل مع الصحفيين في 25 أكتوبر/تشرين الأول 2021، سئل المتحدث باسم وزارة الخارجية نيد برايس مباشرة عما إذا كانت الوزارة قد اتخذت قرارا بانقلاب للسودان. وأشار برايس إلى أن الحكومة السودانية المخلوعة لم تنتخب، وذكر الصحفيين بأن القيود المفروضة بموجب المادة 7008 قد طبقت بالفعل. وفي حين قال برايس إن قرار الانقلاب لا يشكل فرقا عمليا من حيث صلته بالمساعدة، إلا أنه لا يزال يقاوم وصف التطورات في السودان بأنها انقلاب، حتى كمسألة واقعية.

وكما اتضح من المؤتمر الصحفي الذي عقد في تشرين الأول/أكتوبر 2021، فإن التحليل الدقيق لوزارة الخارجية يمكن أن يثير بعض الارتباك حول الطريقة التي تنظر بها الحكومة الأميركية إلى أحداث معينة أو تفهمها. وقد توخت الإدارة نفس الحذر في بياناتها الصحفية الأولية بشأن مالي (بالإشارة إلى تطبيق المادة 7008 على انقلاب آب/أغسطس 2020)، وغينيا (التي اعتبرت فيما بعد انقلابا)، وبوركينا فاسو (مشيرة إلى أن الإدارة تجري استعراضا “لأي تأثير محتمل على مساعدتنا”). ولم تقم وزارة الخارجية بتقييم وقوع انقلاب عسكري في بوركينا فاسو إلا في أواخر شباط/فبراير عندما أطلعت وزارة الخارجية الصحافة على ذلك، وأن المساعدات الخارجية الأميركية قد قيدت وفقا لذلك.

ولكن وزارة الخارجية يمكنها أن تتصرف بسرعة، كما فعلت بعد استيلاء الجيش على السلطة في ميانمار في فبراير/شباط 2021. في اليوم التالي لتولى التاتماداو السلطة والشروع في تفكيك الديمقراطية الوليدة، تصرف مسؤولو وزارة الخارجية بسرعة لتحديد وقوع انقلاب وتطبيق قيود المادة 7008. كما سارعوا إلى عقد مؤتمر صحفي حتى يتمكن كبار المسؤولين في وزارة الخارجية من شرح تقييم الحكومة الأميركية للصحافة والتنديد بتصرفات الجيش الميانماري باعتبارها “خطرا جسيما” على التقدم الذي تم إحرازه.

يمكن أن تكون الفترة التي تسبق إجراء وزارة الخارجية لتقييم رسمي لتطبيق المادة 7008 محرجة للغاية بالنسبة للدبلوماسيين والمتحدثين باسم الوزارة. ينصح المحامون عادة عملاء السياسة بعدم استخدام المصطلحات القانونية للفن – حتى تلك مثل “الانقلاب” التي تستخدم بالعامية – ما لم يكونوا مرتاحين لأنه ينطبق على مجموعة معينة من الحقائق. وهدفها هو الحفاظ على أقصى قدر من المرونة للعملاء، وتجنب إرسال إشارة سابقة لأوانها بأن القيود قد فرضت، والحفاظ على تفسير القانون الذي زرعوه مع مرور الوقت.

مخلفات مصر

في السنوات الأخيرة، تشكل استخدام وزارة الخارجية لمصطلح “انقلاب” بسبب الآثار الكدمة لانقلاب تموز/يوليو 2013 في مصر عندما أصبح اختيار الكلمة محورا رئيسيا لمناقشة السياسة المحيطة بالعلاقات الأمريكية مع شريك استراتيجي قديم. في أعقاب انقلاب عام 2013، استخدمت الحكومة الأمريكية الجمباز الدلالي من أجل الحفاظ على مرونة السياسة وتجنب ما كانت تخشى أن يكون تمزقا مفاجئا في العلاقات الثنائية. وبذلك، اضطرت أيضا إلى تجنب سرد صريح للحقائق.

وقد أدت المناقشات المطولة حول انقلاب عام 2013 إلى زيادة الوعي بين الصحافة والمراقبين الخارجيين الآخرين حول العواقب المحتملة لتصنيف الولايات المتحدة لأحداث محددة على أنها انقلاب. كما أدى ذلك إلى أن يصبح استخدام هذا المصطلح في وزارة الخارجية أكثر خطورة، على الرغم من أن مجرد وصف الحدث بأنه انقلاب لا يؤدي من الناحية القانونية إلى تطبيق المادة 7008.

في الواقع، قبل الانقلاب في مصر، بدت الحكومة الأمريكية أكثر ارتياحا للاستخدام العرضي للكلمة، حتى عندما لم يتم اتخاذ قرار بموجب المادة 7008. وفي عام 2009، عزل الجيش الهندوراسي رئيس هندوراس مانويل زيلايا من منصبه واقتيد إلى كوستاريكا. وقال المتحدث باسم وزارة الخارجية آنذاك إيان كيلي ما يلي عندما سئل عن قرار انقلابي لهندوراس: “أعتقد، أولا وقبل كل شيء، قلنا طوال الوقت إنه انقلاب. ما ننظر إليه هو ما إذا كان حكم معين أم لا ، وأعتقد أنه من المادة 7008 من العمليات الخارجية… وقانون اعتمادات البرامج ذات الصلة – ما إذا كان هذا الحكم ينطبق على وجه الخصوص”. كما وصف الرئيس أوباما الأحداث التي وقعت في هندوراس للصحفيين بأنها انقلاب.

وقررت وزارة الخارجية في نهاية المطاف أنه لم يكن هناك “انقلاب عسكري” في هندوراس، لكنها اتخذت قرارا سياسيا بتعليق المساعدة بما يتفق مع المادة 7008. في ذلك الوقت، كان عنوان القسم 7008 بعنوان “الانقلابات العسكرية” وشملت الجهات الفاعلة المشاركة في الانقلاب الهندوراسي ليس فقط الجيش ولكن أيضا القضاء والمؤتمر الوطني الهندوراسي. استخدم محامو السلطة التنفيذية هذا للمطالبة بمساحة تفسيرية للتأكيد على أنه لم يكن “انقلابا عسكريا” لأغراض القسم 7008، على الرغم من أن المسؤولين الأمريكيين أشاروا إليه على أنه “انقلاب”. ردا على قرار إدارة أوباما بأن المادة 7008 لم تكن ناجمة عن أحداث في هندوراس، غير الكونغرس عنوان القسم 7008 إلى “الانقلابات” للسنة المالية 2010، وبالنسبة للسنة المالية 2012 أدرج لغة أكثر توسعا في قانون الاعتمادات لتشمل الحالات “التي يلعب فيها الجيش دورا حاسما”.

انقلاب التردد

وقد زاد الدور الكبير للمساعدة الأمنية والتعاون الأمني كأداة للسياسة الخارجية الأميركية من أهمية أي مناقشات قانونية أو سياسية يمكن أن تؤدي إلى تعليق أو إنهاء المساعدات الأمنية. كما زادت من التدقيق في الأحداث التي يمكن أن تؤدي إلى مثل هذه النتائج. وكمسألة عامة، يتردد المسؤولون الأمريكيون في المكاتب والسفارات وقيادات المقاتلين والبيت الأبيض وغيرها من مكونات السلطة التنفيذية في رؤية انقطاع في المساعدات الأمريكية لبلد شريك. وينظر إلى مثل هذه الانقطاعات دائما تقريبا على أنها تضر بالعلاقات الثنائية وتخفض النفوذ والنفوذ الأمريكي في وقت تزداد فيه المنافسة على القوى العظمى.

على الرغم من أنه من المفهوم أن وزارة الخارجية تتحفظ على استخدام كلمة “انقلاب”، في ضوء المناقشة المذكورة أعلاه، فإن عدم القدرة على استخدام المصطلح والتمدد المتصور له تكاليف مصداقيته الخاصة ويمكن أن يقوض فائدة القسم 7008 كرادع في خضم الارتفاع الحالي في الانقلابات العسكرية . هناك على الأرجح أي حل سهل لهذه المشكلة. من الممكن أن تكون هناك بعض الحلول التشريعية (قد يتطلب الكونغرس قرارا رسميا لتقديمها إلى لجان الكونغرس المناسبة) من شأنها أن تعطي السلطة التنفيذية مجالا لاستخدام المصطلح بشكل عرضي أكثر حتى لو لم ينطبق القانون.

ولكن في الوقت الراهن، يمكن أن يساعد المزيد من الشفافية من خلال التواصل الواضح من السلطة التنفيذية حول الاعتبارات السياسية والعملية البيروقراطية الطويلة التي تصاحب أي تصميم على الانقلاب في تقليل الارتباك حول سبب عدم تصرف الحكومة الأمريكية بسرعة والتحدث بصراحة عن الانقلابات. ومن خلال القيام بذلك، لا يزال من غير المرجح أن يجعل هذا الأمر أقل حرجا قبل اتخاذ قرار نهائي، ولكن من المفيد إذا كان هناك اعتراف واضح بالثغرات بين الفهم الشعبي للشروط والمتطلبات القانونية الضيقة في القانون الأميركي.

سارة هاريسون هي محللة أولى في البرنامج الأميركي لمجموعة الأزمات الدولية. وقبل انضمامها إلى مجموعة الأزمات، عملت سارة لأكثر من أربع سنوات كمستشارة عامة مساعدة في مكتب المستشار العام للشؤون الدولية في وزارة الدفاع، حيث قدمت المشورة بشأن القضايا القانونية المحلية والدولية المتعلقة بالأمن القومي الأميركي وأنشطة القوات المسلحة الأميركية. وفي الفترة من 2020 إلى 2021، درست سارة القانون الدولي كأستاذة مساعدة في مركز القانون بجامعة جورجتاون، وفي الفترة من 2015 إلى 2017، شغلت سارة منصب مستشارة وزير الأمن الداخلي. كما عملت سارة في اللجنة الدولية للصليب الأحمر، ومكتب البيت الأبيض للشؤون التشريعية، وحقوق الإنسان أولا، والاتحاد الأمريكي للحريات المدنية.

المصدر: lawfareblog